PravoTime

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 12), относит его к основам конституционного строя Российского государства. Российский муниципализм как политико-правовое явление, включающее в себя правовую доктрину, действующее законодательство и практику применения законодательных норм в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей права, является, таким образом, составной частью российского конституционализма.

Местное самоуправление как важную составную часть российского конституционализма отмечают многие авторы (С.А. Авакьян, В.Т. Кабышев и Т.М. Пряхина, А.Г. Пархоменко и др.).

Правовая доктрина современного российского муниципализма начала складываться с конца 80-х годов и прошла несколько периодов своего формирования, сопряженных с периодами формирования местного самоуправления в современной России, их в значительной степени обусловливая. Основными ее источниками стали: Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в его решениях.

Системообразующей основой правовой доктрины муниципализма является основная политико-правовая цель системы местного самоуправления в нашей стране.

Подчеркнем, что доктрину муниципализма составляют наиболее общие и устойчивые нормы и нормы-принципы, сформулированные в указанных источниках, взаимосвязанные и образующие (должные образовывать) внутренне непротиворечивую конструкцию - систему местного самоуправления.

Наиболее важными и системными источниками правовой доктрины российского муниципализма являются Европейская хартия местного самоуправления и Конституция Российской Федерации.

Многие нормы-принципы Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления сформулированы в значительной степени под влиянием соответствующих норм Европейской хартии местного самоуправления. В то же время именно в конституционных нормах-принципах доктрина муниципализма соотносится с доктриной российского конституционализма как ее неотъемлемая и взаимообусловленная часть.

Методологические основы местного самоуправления, включающие в себя и правовые принципы, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в своих решениях, подробно исследованы А.А. Сергеевым. Опираясь на его систематизацию, сформулируем некоторые методологические основания местного самоуправления в России:

- публичная власть может быть государственной или муниципальной;

- как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования;

- органы местного самоуправления свободны в своих действиях в пределах их полномочий, установленных федеральным законом;

- органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования (муниципально-правовая ответственность), государством (конституционно-правовая ответственность), физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами;

- облегченная процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления недопустима.

Составляющей правовой доктрины, синтетически объединяющей многие из вышеперечисленных норм-принципов, является модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. Сегодняшнюю модель этих взаимоотношений можно обозначить, как показано выше, как дуалистическую децентрализованную модель, имеющую тенденцию движения в сторону централизации, особенно в отношении муниципальных районов и городских округов. Здесь необходимо отметить, что та часть правовой доктрины российского муниципализма, которую составляют нормы-принципы Конституции Российской Федерации, Хартии и правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в его решениях, ограничивает централизацию дуалистической модели. И здесь многое зависит от норм той «живой конституции», которая творится решениями Конституционного Суда РФ, от процесса «преобразования Конституции без вторжения в ее текст». Хотя еще ни одна норма Федерального закона N 131-ФЗ не была оспорена Конституционным Судом.

При анализе правовой доктрины российского муниципализма интерес представляет работа Н.С. Тимофеева по выделению сущностных пределов местного самоуправления. Им выделено семь таких пределов: постоянная устойчивая связь с государством, развитие партнерских отношений; территориальный публичный коллектив, местное сообщество, обладающие особой внутренней связью и потребностью самим определять свою судьбу и проблемы жизнеобеспечения; местный интерес; вопросы местного значения; деятельность, как политическая, так и хозяйственная, связанная с непосредственным жизнеобеспечением населения и социально-экономическим развитием муниципального образования; возможность широкого непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и участия в деятельности органов местного самоуправления; совпадение объекта и субъекта управления и особый характер их взаимоотношений.