PravoTime

Агрегированные данные государственной статистики свидетельствуют о том, что темп обновления состава чиновников в России во второй половине 1990х годов был незначительным. Основной «оборот» кадров происходил на нижних этажах, в то время как кадровый состав на верхних менялся мало.

Продвижение с низших должностей на высшие было практически заблокировано. В итоге молодежь не имела стимулов долго задерживаться на государственной службе, оставляя чиновников старших возрастов без видимой конкуренции снизу и извне. Такая практика может создавать препятствия к накоплению специфического человеческого капитала в государственном аппарате, вызывая неоправданную и непреодолимую сегментацию коллективов на молодежь, занимающую низшие этажи бюрократической иерархии, и пожилых, монополизировавших высшие. При этом естественно предположить, что «кадровая политика» в таком случае имеет сильный личностный акцент, направленный на формирование внутренне цементированных команд или кланов, связанных клиентарными связями, т.е.отношениями преданности и покровительства между рядовыми сотрудниками и вышестоящими. В конечном счете, все это негативно сказывается на эффективности государственной службы, противопоставляя и текущие, и долгосрочные интересы отдельных групп внутри государственного аппарата. Основные гипотезы, вокруг которых организовано дальнейшее обсуждение, заключаются в следующем:

Гипотеза 1. В обеспечении доступа на государственную службу в России личные неформальные связи играют более существенную роль, чем обезличенные конкурентные и меритократические процедуры и правила.

Гипотеза 2. В карьерном продвижении внутри бюрократических организаций лояльность сотрудников по отношению к руководству более значима, чем деловые меритократические критерии.

Гипотеза 3. Практика доступа на государственную службу и ожидаемая политика продвижения работников в бюрократических организациях формируют индивидуальный прогноз внутриорганизационной карьеры. Такой прогноз значимо влияет на поведение молодых чиновников в системе государственной службы, стимулируя их желание сохранять приверженность нынешнему месту работы или сменить его.

Гипотеза 4. В организациях, придерживающихся меритократически ориентированных процедур в политике найма и продвижения, уровень оплаты труда выше.

Для проверки этих гипотез необходимы индивидуальные данные, которые должны репрезентировать все чиновничество и давать представление о различных аспектах его деятельности, мобильности, оплаты и т.п. Пока что данные такого рода отсутствуют. Мы располагаем гораздо более ограниченными данными специального обследования молодых чиновников, проведенного в 2001-2002 гг. Оно охватило лиц в возрасте до 35 лет, работающих на должностях государственных или муниципальных служащих в федеральных, областных и городских органах управления.

На федеральном уровне были отобраны 10 расположенных в Москве федеральных министерств и ведомств, связанных с управлением экономикой. Для исследования региональных чиновников были выбраны три области европейской части России, расположенные к северу, востоку и к югу от столицы и определенным образом отражающие разнообразие регионов Европейской России. Объектом изучения стали администрации этих областей, а также городские администрации соответствующих областных центров. В каждой из отобранных организаций государственной власти и управления по стандартизированной анкете были опрошены молодые чиновники категории В (наиболее массовой категории государственных служащих), с высшим образованием в возрасте до 35 лет включительно. Всего на федеральном уровне было опрошено 819 человек, в 3%х областных администрациях — 294 и в 3%х городских — 344 человека. В каждой из организаций в выборку попало около 50% от списочного состава чиновников. По областным и городским администрациям опубликован общий обзор полученных результатов . Дополнительным источником информации для данной работы стали материалы, собранные Г.А. Монусовой в 2002 году в ходе интервьюирования руководителей среднего уровня в тех же федеральных министерствах, где проводилось анкетирование молодых специалистов. Эти данные в статье впрямую не используются, но они помогли в формулировании гипотез и основных выводов. Выводы Г. Монусовой, сделанные на основе анализа качественной информации, хорошо согласуются с нашими количественными данными. К схожим выводам пришла А.Е. Чирикова, анализировавшая соотношение между формальными и неформальными правилами функционирования региональной бюрократии также с помощью качественных («мягких») данных.